국제사회에서의 안전보장이사회의 역할

1. 안전보장이사회의 역할

안전보장이사회는 국제평화와 안전의 유지에 관하여 제1차적 책임기관으로 회원국을 대신하여 신속하고 효율적인 행동을 취하도록 예정되어 있습니다. 또한 안전보장이사회의 결정은 회원국에 대하여 구속력을 가지고 있습니다.

 

국제사회에서 "평화에 대한 위협, 평화의 파괴 또는 침략행위"(any threat to thepeace, breach of the peace or act of aggression)가 발생하면 안전보장이사회는 이러한 사태나 행위의 유무를 결정하고, 국제평화와 안전을 유지하거나 회복하기 위하여 어떠한 조치를 취할지 결정하여야 합니다. 이 결정은 안전보장이사회가 구속력 있는 강제조치를 취하기 위한 첫 단계라고 볼 수 있습니다. 안전보장이사회는 자발적으로 이러한 결정을 할 수도 있고, 회원국이나 UN 사무총장 또는 총회의 주의 촉구나 환기에 의하여 결정을 할 수도 있습니다.

 

침략이란 복수국가 간에 군사력이 사용되는 행위를 가리키며, 평화에 대한 파괴 역시 복수국가 간의 군사적 적대행위를 의미하는 경우가 보통입니다. 평화에 대한 위협만은 한 국가 내에서의 극단적 폭력사태로 인하여도 발생할 수 있는 것으로 인정되고 있습니다. 안전보장이사회는 1991년 이라크의 쿠르드족 탄압사태, 1992년 소말리아 사태, 1993년 라이베리아 사태, 1993년 아이티의 쿠데타 사태 등을 평화에 대한 위협으로 규정한 바 있습니다. 또한 리비아가 로커비 사건의 용의자를 인도하기 거부하자 이를 테러리즘의 불포기로 간주하고 평화에 대한 위협으로 결정하기도 하였습니다. 때로는 특정 국가의 지나친 군비확장이 평화에 대한 위협이 된다고 판단했습니다. 북한의 핵무기 실험도 국제평화와 안전에 대한 위협으로 규정되었습니다. 

 

2. 안전보장이사회의 비군사적 권고 조치

평화에 대한 위협 등이 있다고 판단되면 안전보장이사회는 일단 평화와 안전의 유지나 회복을 위한 권고를 할 수 있습니다. 권고의 내용에는 제한이 없으며, 사태의 종류에 따라 상이할 것입니다. 평화의 파괴나 침략의 경우 전투행위의 즉각 중지와 병력의 철수가 권고될 것입니다. 하지만 권고 자체는 강제성이 없기 때문에 회원국의 자발적 협조를 기대할 뿐이며, 안전보장이사회는 사태의 악화를 방지하기 위하여 필요하거나 바람직하다고 판단되는 잠정 조치를 요청할 수도 있습니다.

나아가 안전보장이사회는 자신의 결정을 집행하기 위하여 비군사적 또는 군사적 강제조치를 취할 수도 있습니다. 즉 안전보장이사회는 경제관계의 단절, 철도, 항해 • 항공 우편 · 통신 등의 단절, 외교관계의 단절 등을 포함한 병력의 사용을 수반하지 않는 강제 조치를 취할 수 있으며, 앞에 열거된 방안은 예시일 뿐입니다. 

 

1990년 이전에 안전보장이사회가 비군사적 강제조치를 결정한 사례는 불과 2건에 불과하였습니다. 이는 바로 1968년 로디지아와 1977년 남아공에 대한 제재였습니다. 그러나 냉전 종식 이후 거부권의 부담이 크게 감소되자 1990년대부터 매우 활발히 제41조에 근거한 제재가 활용되고 있습니다.

제41조에 의한 비군사적 제재조치가 불충분할 것으로 인정되거나 불충분한 것으로 판명되는 경우, 안전보장이사회는 국제평화와 안전의 유지 또는 회복에 필요한 군사적 조치를 결정할 수 있습니다. 이러한 조치는 회원국의 병력을 통한 시위 · 봉쇄 및 기타 작전이 포함됩니다. 군사조치를 취하기 전에 반드시 비군사적 조치가 선행되어야 하는 것은 아니며, 필요한 경우 곧바로 군사조치가 취해질 수도 있습니다.

 

3. 안전보장이사회의 군사 조치

안전보장이사회가 군사조치를 결정하여도 UN은 자체의 상비병력과 무기가 없으므로 결국 회원국의 병력과 무기를 이용하여야 합니다. 당초 헌장의 기초자들은 회원국과 안전보장이사회가 사전에 특별협정을 체결하여 안보리의 요청시 회원국이 제공할 병력과 편의의 내용을 정하여 놓고, 유사시 즉각적인 대비를 할 수 있도록 예정하였습니다. 이들 병력은 5개 상임이사국 대표로 구성된 군사참모위원회가 지휘하도록 예정되었습니다. 그러나 UN 창설 직후부터의 동서 냉전의 영향으로 안보리와 UN 회원국 간의 특별협정은 하나도 체결되지 않았고, 특별협정에 관한 헌장 조항은 사실상 사문화되었다고 볼 수 있습니다. 따라서 안전보장이사회가 군사조치를 결정하여도 자체적으로 활용할 수 있는 병력은 전혀 없습니다.

이에 국제평화와 안전의 유지 또는 회복을 위하여 군사력의 사용이 불가피한 경우 안전보장이사회는 별도의 방안을 강구하였습니다. 즉 헌장 제43조에 따른 특별협정이 없는 상태에서 안전보장이사회는 1950년 6.25 때는 회원국들에게 피침국인 대한민국을 위하여 군사적 원조를 제공할 것을 권고하였습니다. 이에 응하여 16개국이 한국 방위를 위하여 병력을 파견하였으며, 이들은 UN의 깃발과 함께 참전하였습니다. 1966년 로디지아의 일방적 독립선언 사태 때에는 석유 금수 조치를 이행하기 위하여 연고국인 영국에 대하여 필요하다면 무력을 사용하여도 좋다고 허용한 바 있습니다.

특히 1990년 이라크가 쿠웨이트를 침공하자 안전보장이사회는 현장 제7장에 의한 강제조치임을 전제로 하며, 개별 회원국들이 국제평화와 안전의 유지 또는 회복을 위하여 무력을 사용하는 것을 허용하는 방식을 취하였습니다. 회원국들은 이에 호응하여 병력과 무기를 제공하여 대 이라크전에 참여하였습니다. 단 이들 병력이 UN군으로서의 지위를 갖지는 않았으며, 단순히 다국적군이라고 불렸습니다. 

 

이후에는 국제평화와 안전의 유지 또는 회복을 위하여 군사력의 사용이 필요하다고 판단되는 경우, 안전보장이사회가 이러한 방식으로 무력사용을 허가하는 것이 관행화하였습니다. 다만 안전보장이사회는 직접적인 표현으로 무력 사용을 허가하는 것이 아니라, 통상 회원국들이 필요한 모든 수단(all necessary means)을 사용하여도 좋다는 표현을 사용하고 있습니다. 소말리아(1993), 유고 사태(1995), 동티모르 사태(1999) 등 여러 경우도 같은 방식으로 회원국의 무력사용이 허가되었습니다.

 

 한편 미국은 2001년 9.11 사건시 아프가니스탄에 대한 공격을 위하여 안전보장이사회가 회원국들에게 “필요한 모든 수단"의 사용을 허가하는 결의를 채택하도록 희망하였으나, 중국 등의 반대로 당시 이러한 결의는 성립되지 않았습니다.